四、如何建设新型适用的人口疏散体系
　　第一，健全一套疏散体系。
　　人民防空建设事关国家战略全局、国家整体防御体系的稳定和战争潜力的保存，是国民经济和社会发展的重要内容。人口疏散也是人防建设的核心之一，对战时防空和平时防范重大灾害有着深远的意义。
疏散体系正如开篇所述的四个板块，其基本内容是，建立相应的疏散组织、运输能力、保障基础和安置环境，以在未来战争中，减少人员伤亡，保存战争潜力，并在应付突发事件时，紧急疏散安置城市人口，保障人民生命财产安全，提高城市生存能力。
　　疏散体系建设的组织，应沿袭我国多年来的体制，由人防部门负责。而疏散行动应分两种：一是防空袭背景的人口疏散，由人防指挥部组织实施；二是防灾背景的人口疏散，由应急指挥部统一指挥，人防部门按照疏散预案密切配合完成疏散任务。
　　疏散准备是疏散体系的第一板块，也是其基础和关键，必须有预案作保证。建立疏散体系之前，应对当地的自然地理环境、人文环境、交通运输情况、战争与灾害历史情况等进行调研，综合分析，结合城市发展的态势与趋势，制订并定期修订疏散预案，使其一直保持较强的操作实用性。
　　人口疏散预案由市级人防部门制订指导性的总体方案，明确疏散条件、时机、人数、组织指挥机构、指挥流程，以及相关部门、单位在疏散中遇到问题、冲突时的指挥协调，合理分配市内疏散区与接收地域关系，规定疏散路线和疏散保障。区级人防部门制订操作性的疏散方案，以疏散实务为主，注重操作过程和疏散细节。主要包括疏散编组办法、编组方案、集中疏散的车辆保障、集结地域的确定、疏散路线的确认、疏散流量控制以及自驾疏散编组编队控制。街道社区是疏散执行的主体，要严格按照区级疏散预案执行，及时上报和处置疏散运行中的各种情况。
　　在疏散组织保障上，由政府统一领导，采取集中疏散和自驾疏散、集中安置和投亲靠友相结合的方法进行。明确疏散地域，规定疏散时限，落实疏散对象，采取对口挂钩的方法，按先老幼病残，后其它人员的顺序，有组织、有秩序地进行疏散。疏散组织要定人员、定地点、定路线、定车辆、定编队负责人。
自驾疏散是现代疏散的重要部分，是考验组织协调能力的关键。因为人多车多，自主性强，而自律性差，难以控制，所以，必须提高认识，提前教育，从管控入手，注重实效，提高速度，提前公示疏散路线、目的地和有关规定，明确处罚办法，并加强组织领导、专人监督和交警执法力度。
　　第二，确立双重疏散功能。
人口疏散源于战争，得益于平时防灾，其属性具有双重功能。所以，我们不但要认识这一规律，更要给它合理的功能定位，以推动疏散体系科学完善。
　　人防建设具有三大现实效益，即实实在在摆在百姓眼前的防灾效益，随处可见的人防工程经营的经济效益，有目共睹方便市民的社会效益。把人口疏散功能定位到防空防灾双重功能，走向现实社会，走近城市居民，走进大众生活，让社会公众，看得见人防是社会生活的一部分，社会经济的一部分，感受到与其切身的安全、利益息息相关，人口疏散体系建设将会迅速建立和完善。
　　让全社会了解人防暨人口疏散对人民生命财产安全的贡献非常重要。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，重大突发性灾害频发，70％以上人口和80％以上工农业与城市，受到各种灾害威胁。中国每年由于公共安全问题造成的经济损失计6500亿元，约占gdp总量的６％。其中自然灾害造成的损失2000亿元，常年受灾人口达2亿人次之多。1976年唐山大地震，短短30秒中，24.2万人死亡、16万人受重伤。然而所有人防工程中的人员都安然无恙，农村伤亡很小，因此，人口疏散的防空防灾双重功能十分突出，而且在长期和平的环境中，对平时的贡献远大于战时防空。
　　第三，抓住三个关键环节。
　　疏散工作有三个核心环节：主城区疏散人员的编组与运送，疏散基地的保障功能建设，疏散地域的配置。
主城区疏散人员的编组与运送，是疏散工作的首要环节。这是疏散行动的源头。具有“三高”特点的城市人口疏散组织难度很大，更是一项系统工程，涉及政府各个部门，涵盖社会方方面面，事关千家万户。必须立足平时，着眼实战，把握两点。
　　一要加强人口疏散预案建设，在预案中详细制订人员编组方案。一是人员编组由各区人防办组织，街道人防办负责落实，以社区为单位进行。编组时要扣除单位要求留城人员。二是在编组时根据社区人口结构情况，分成自驾疏散和集中疏散两类，落实到每户居民。三是确定集中疏散集结地点和自驾疏散路线。四是明确疏散告知方式方法，保证在最短时间内让所有居民熟知疏散有关规定。五是做好教育培训，让每一户居民熟知疏散（或留城掩蔽）的相关事项，公布疏散方案。六是通过平时训练，提高各级疏散组织指挥人员的业务水平，提高疏散效率。七是建立疏散保障机制，在疏散预案中明确集中疏散的车辆来源、数量、任务分配、集结地点、运送路线以及具体事项负责人。八是在疏散方案中明确疏散目的地接收对应关系，让疏散单位做到胸中有数。九是自驾疏散除人员编组外还应将车辆编队，指定编队行动指挥人员，杜绝自发无序疏散，严格按照疏散时间、路线、目的地行动。十是对自驾疏散人员规定搭载邻居人数，使自驾车满载，提高道路利用率及疏散效率。
　　二要精心组织疏散运输。严格按照疏散预案将疏散人口顺利输送至预定地域。把握三个重要保障。一是车辆，二是道路，三是新形势下自驾车的组织保障。集中疏散的车辆保障由市级人防部门或应急部门按照预案统一调配。目前城市公交公司、长客公司、铁路和港务公司的现有运力，基本可以保证规定时间内运送60%城市人口。全城疏散时，若运力不足，可以协调相邻城市运力提高运输水平。道路保障方面，由交警部门在指挥部领导下，统筹调度和抢修。
　　疏散基地是疏散工作的中间环节，有着无可替代的纽带作用。其主要任务有二：一是保障疏散工作的顺利进行，二是保障疏散人员的生活供应。
　　疏散基地功能定位：一是为指定疏散区域疏散前期做好接收安置准备。二是提供进驻基地指挥人员、工作人员所需疏散指挥设施、设备建设、维护、保障。三是为指定区域疏散人员储备生活物资。四是为指定区域疏散人员配发所需物资。五是根据需要应急安置非大规模的防空防灾疏散人员。六是配备和设置疏散调整哨。七是建设基本医疗、卫生防疫、紧急救治功能，为疏散地域提供医疗保障。八是保证重要信息传递和发布。九是作为大中型突发事件人员应急避难的中转站。十是作为中小规模事故人员应急避难场所。
　　疏散基地建设内容与标准：基地内建筑面积不小于5000平方米。安置人员能力不低于1000人。保证至少1000人5天的食用储备，即粮食储量超过2500公斤，食用水供给能力不小于每天1500公升，生活日用水供给不少于50吨。电设施保障能力大于每天500千瓦。空闲场地不少于500平方米，1个双向交通出入口，作为大客停车场、人员集散和物资运输集散场地。
　　疏散地域的合理配置是最后一环。疏散地域的功能是安置疏散人员，以有效躲避战争和突发事件为目的。所以，应具备基本的配套设施，以解决防空防灾疏散人口临时生活为准，并把握以下几点。
一要做好城乡挂钩。市区所属疏散单位、街道、社区要分别到被安置乡镇、村、屯实地考察，了解情况，共同制订安置方案。
　　二要制定建设计划。接收地区要将疏散地域建设纳入社会发展计划，按照吃、住、行、医、通等基本要求，制定建设方案，逐步达到建设标准。
　　三要明确建设内容和标准。
　　吃。应按人口疏散总数，平均每人每日0.5公斤主食和油、盐等副食品的供应标准，战时按50日储备，应急按实际预期准备。储备可以采取国家、地方和个人相结合方式进行。应建设相对稳定的蔬菜生产供应地。制定详细的供水、用水、水源管理及防水质污染的方案。保证每人每日生活用水不少于50升，食用水1升。
住。疏散地域住宅面积应按战时总需求计算，疏散地域居民加疏散人员的总数，平均每人5平方米居住面积。用电每人每日1千瓦小时。使用燃料量应按用电标准折算，按30天的供应量储备。
行。疏散地域所在县(市)之间的疏散干道应按二级以上公路标准规划和修建。疏散地域所在县(市)至疏散地域所在乡镇的道路应按三级以上公路标准规划和修建。乡镇至接收安置点村村通公路。除疏散干道外，应有迂回疏散道路。
　　医。疏散地域所在乡镇应建有医疗院(站)，床位按人口疏散总数的1%—2%标准设置。院(站)建设标准按上级规定，并结合本地实际执行。
　　通。通信建设应考虑战时疏散的保障要求，做到有线、无线通信相结合，固定和移动通信相结合，覆盖率应达85%以上。
　　疏散地域在新建、改建、扩建住宅区、生产区和道路、通信枢纽、学校、医院、仓库等时，应充分考虑战时人口疏散的需要。
　　疏散地域建设经费由疏散地域所在市、县、乡镇人民政府、建设单位、疏散单位和社会共同承担。
最后，要标绘准确、细致、全面的人口疏散图。标绘人口疏散图主要依据本级防空袭预案和应急疏散计划，它是疏散工作的体现和建设指南。其主要内容包括各级指挥所、观察哨、调整哨；疏散单位、人数、地域；疏散路线、主要车站、码头、饮食、中转、医疗救护站；车船等运输能力保障情况等。总之，标绘的内容要全面、细致、准确、清晰。并根据城市的发展变化和防空防灾特点定期修改，不断完善，使之适应最新情况。